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以体制机制改革推动能源革命

发布时间:2014-10-27 23:49来源:未知root字号:

今年6月13日召开的中央财经领导小组第六次会议提出,要推动我国在能源消费、能源供给、能源技术和能源体制等四个领域的“革命”。对于能源领域“四大革命”的关系,笔者认为,以“抑制不合理消费需求、提高能源利用效率、调整能源消费结构”为目标的“能源消费革命”是前提基础;以“构建多元持续供应体系,保障能源供应安全”为目标的“能源供给革命”是能源革命的最终根本;以“提高能源科技创新和进步水平,促进能源产业升级”为目标的“能源技术革命”是手段,而以“理顺能源市场运行与管理机制,构建现代能源市场体系”目标的“能源体制革命”自然而然地就成为当前推动能源革命的落脚点。

一、能源体制机制的具体定义

笔者认为,一个完整的“能源体制机制”就是指一定区域内(通常为一个国家)能源行业或能源领域内资源配置的具体方式、市场运行以及监管制度模式等各种关系的综合。它一般由“能源市场基本制度”、“能源市场竞争结构”、“能源市场运行机制”、“能源市场管理与监管体制”等四大基本要素构成。其中,“能源市场制度”是指为保障能源市场稳定、高效运行所做出的一系列制度安排及其制度执行机制,包括作为法律规范的制度、作为市场规则的制度、作为技术和产业标准的制度、作为政府导向的产业政策制度等。“能源市场结构”是指市场供给者之间(包括替代品供给)、需求者之间、供给和需求者之间的关系,也包括市场上现有的供给者、需求者与正在进入该市场的供给者、需求者之间的关系。它又包括三个基本构成要素:市场主体、市场竞争格局和市场集中度。“能源市场机制”又称能源市场运行机制,主要由供求机制、价格机制、竞争机制和风险机制构成,其运行表现为供求、价格、竞争、风险等机制之间的相互关联和相互作用。“能源市场管理”与监管机制是指为了对能源市场实施综合管理和专业化的监管,保障市场正常运行和均衡发展,规范市场行为、避免市场机制的自身缺陷、促进能源市场的发育而做出的体制性安排。

在四大构成要素中,能源价格机制在能源市场机制中处于核心地位,能源市场机制是整个能源体制机制的核心,而能源市场机制又是由能源市场结构决定的,具备什么样并形成什么样的能源市场结构,也就决定了能源市场机制是什么样的。能源市场制度、能源市场管理与监管机制起到一个外围的服务保障作用。而能源体制机制不是凭空存在,必须建立在一定的能源市场基础设施上,能源市场基础设施是否充分,也会影响能源体制机制改革时机的选择和力度的大小。

二、现行能源体制机制存在的问题和根源

在厘清能源体制机制的具体内涵和构成后,对照一下,我们就可以发现,尽管自改革开放以来,我国能源领域按照先易后难的渐进式改革模式,在放宽投资限制,放松价格管制,实行政企分离,培育市场主体等方面已经进行了一系列的体制机制改革并取得了积极成效,但与其他领域市场化改革步伐和力度相比,能源体制机制改革显得谨小慎微。能源领域“国进民退”现象日益突出,使得本以清晰的能源领域市场化改革方向又变得模糊起来。

在能源体制机制众多弊病当中,最让人诟病的是能源行业市场集中度高,市场化程度相对较低,垄断现象突出。这种垄断不是由于市场自由竞争形成的,而是由于政府的行政性垄断导致非公资本难以进入造成。行政性垄断不仅造成市场化改革不足、现代能源市场体系尚未完全建立的局面,还诱发政府对能源价格强有力的行政管制。行政垄断和价格政府监管两者共同导致我国能源产业技术进步缓慢,产业技术经济水平不高,在造成市场效率降低的同时,也造成社会的不公平,因此,行政性垄断和价格政府监管是我国能源市场未来发展面临的主要问题,也是能源体制机制存在问题的根源所在。如何破除能源行业的行政性垄断和价格政府监管问题将是我国未来能源体制机制改革的主要突破方向。

三、能源体制机制改革的具体思路

由于“能源体制机制改革”已提升到“能源体制机制革命”这样的高度,需要对当前能源体制机制发生根本变革,那么,我们所提出的改革思路和对策应不仅局限于一枝一叶的修修补补,而应该从长远的、全局的角度统筹考虑。

(一)明确能源体制机制改革的方向:市场化改革

国际能源变革的实践经验表明,推动能源市场化改革是解决能源经济运行中一系列矛盾的根本要求,是提高能源利用高效率、合理控制能源消费总量、转变经济发展方式的必然要求。我国能源体制机制改革的方向肯定是市场化改革。但鉴于能源自身的特殊性和复杂性及其在经济社会发展中的基础性、重要性,再加上市场自身的失灵,市场化改革并不是说放弃政府干预,所以我国能源体制改革的核心原则是“市场的归市场,政府的归政府”,最大程度地减少政府对市场的干预,为市场机制在能源资源的配置中起到决定性作用创造先决条件。

(二)突破思想认识误区:还原能源商品性、可竞争性和能源安全分摊性

1、能源的商品性。能源虽然是关系国家安全的战略性资源,但也是商品,具有一般商品的基本属性,受价值规律和供求关系调节,可由竞争优化配置资源,由供求决定价格,由契约规范交易。自上世纪70年代以来,回归能源的商品属性,推进能源领域的市场化改革成为全球性趋势。无论是成熟的市场经济国家还是体制转轨国家,大都转变理念,对能源领域实行放松管制、打破垄断、引入竞争,大大提高了能源供给能力和利用效率。

2、能源的可竞争性。推动能源体制机制市场化改革的前提是将这些行业中的竞争性业务与非竞争性业务分开。属于竞争性领域的完全放给市场,引入多元投资主体,扩大对外开放,让供求关系决定价格,竞争优化资源配置,由契约规范交易。属于非竞争性领域的业务实行公平接入、提高普遍服务水平,加强政府对其经营业务、效率、成本和收入的监管。与此同时,改进政府管理,对市场失灵领域,应切实履行宏观管理、市场监管和公共服务职能。

3、能源安全的可分摊性。国家能源安全涉及生产、流通和消费三大领域,涵盖经济社会生活方方面面,需要动员全社会广泛参与、共同担当。因此,必须摒弃之前“姓社姓资”、“姓公姓私”的僵化观念,树立新的能源安全理念,充分认识到能源安全的可分摊性,切实改变歧视、排斥能源非公企业、只靠国有能源企业保障供应、稳定市场的老思路,敞开市场大门,不问国有民营,不论企业大小,不管哪个产业链环节,让所有有意愿、有能力的企业都参与进来,各展所长,互利共赢,共同增加国内能源市场有效供应。

(三)健全法律体系和财税体制,完善能源市场制度环境

加强法律法规建设,例如尽快出台《能源法》;加快制定石油、天然气、原子能等单行法;修改现行《电力法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《节约能源法》等能源单行法中部分不符合实际的内容。同时,加快能源行业财税体制改革,包括取消不合理的补贴,建立公平有效的能源财政补贴;改革现行能源税制,建立广覆盖、多环节的综合税收调控体系,尽快择机开征碳税,全面推进资源税改革,将开征能源环境税作为中长期的目标导向,并将燃油税以及排污费和污水处理费“费改税”后并入能源环境税中,在提升税率的同时,健全能源环保税收优惠措施。

(四)建设煤、电、油、气四个现代市场体系,搭建多层次能源市场化交易平台

建立和完善公开、公平、公正的能源现货及中远期合约市场,逐步建立现代能源期货市场。进一步加强和完善能源市场基本交易制度建设,积极推进电子交易市场建设。同时,有序开放我国能源期货市场,逐步形成具有国际影响力的区域能源市场中心。目前可以考虑在能源生产或消费重点区域例如山西、东北、新疆、上海等地建立煤炭、天然气和石油等交易中心或期货交易市场中心;而电力交易市场可考虑建立一个独立于电网、全国统一的交易中心,各省成为其区域分中心,在这个交易平台上,发电企业与用电方公开、公平、公正地进行交易,电网不再统购统销,而应无歧视公平开放。

(五)坚持由市场形成能源价格,深化能源价格改革

煤炭方面,核心是在取消电煤合同价的基础上,着手推进煤炭价格完全市场定价;配套实施煤、电、运全产业链综合改革,建立煤炭价格、上网电价和销售电价实时联动机制,彻底解决煤电矛盾。石油方面,在新的成品油价格形成机制基础上进一步完善定价机制,包括调价周期、调价幅度、调价方式等。定价权应更多地下放给行业协会或企业,在实现与国际接轨基础上,价格调整不必由政府发布,可以由行业协会按照政府确定的规则,自行调整发布。天然气方面,在门站价进行市场净回值定价的基础上,建立上下游联动机制,形成真正反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境补偿成本的价格,最终实现天然气出厂价由市场竞争形成,终端销售价格放开,政府只对具有自然垄断性质的输配气价进行管理。电力方面,应坚持2002年电力市场化改革的正确方向,进一步区分竞争性和非竞争性业务,逐步推动电力交易、调度独立,推进大用户直购电模式,上网电价、销售电价尽量减少由政府制定,逐步形成发电和售电价格由市场决定、输配电价由政府制定的价格机制,即“放开两头、管住中间”。

(六)破除垄断、引进竞争、培育主体,重塑竞争性市场结构

按照市场化改革的思路,进一步推进政企分开,剥离国有企业的政策性负担和行政性特权,培育合格的能源市场竞争主体。修改相关法律法规,破除行政性垄断,降低市场准入门槛,消除进入壁垒,鼓励和引导民间资本有序参与能源领域投资。

煤炭行业,除勘探主要由国家主导外,其他开采、运输和下游销售环节,应完全放开。油气行业,采取“先易后难,逐步推进”策略,结合当前三大国有石油企业进行混合所有制改革的时机,放宽原油进出口、加工和成品油进口以及终端批发、零售等方面的市场准入,在此之后,可以进一步破除上游开采环节的行政性垄断,允许油气田勘探、采矿权的自由交易,结束油气勘探专营制度。电力行业,发电环节要完全放开,购电环节也要对称放开,塑造多元购电主体,允许大用户直接进入批发市场与配电企业竞价购电,进而形成多买/多卖的电力交易格局。

(七)重组能源机构,转变政府对能源的管理方式

政府对能源的管理主要体现在两个方面:一是政策职能,二是监管职能。以往能源主管部门更加注重通过投资项目审批、制定价格和生产规模控制等方式干预微观经济主体的行为,而对行业监管及其他职能相对而言重视不够,政府职能缺位与重叠并存。所以,应下决心改变之前政府对能源的管理方式,按照“大能源”的内在要求进行体制改革,以便于对整个能源行业的管理进行整体设计和运作,推动能源行业整体协调发展和健康发展。

(八)用“三张清单”界定政府与市场边界,推动政府职能转变

在重组能源管理与监督机构的同时,通过“权力清单”把政府能干什么清清楚楚、详详细细列出来,凡是清单中有的政府可以干,清单上没有的政府就不能干,限制政府的乱作为,做到“法无授权不可为”;通过“负面清单”在能源行业中划出一个“黑名单”,明确哪些方面不可为,外资或民营资本只要不触及这些底线即可进入,做到“法无明文禁止即可为”。通过“责任清单”用法律与制度把责任明确细化到政府每一个行为主体,把政府责任贯穿市场运行全过程,打破政府不作为,实现“法定责任必须为”。

(财编:root)